Special: Nederland als belastingparadijs
Commentaar van prof.dr. Geerten M.M. Michielse op de reactie van de staatssecretaris:
Nederland volgens De Jager geen belastingparadijs
De staatssecretaris heeft op verzoek van de vaste commissie voor Financiën van de Tweede Kamer een reactie naar de Tweede Kamer gestuurd op een uitzending van het TV-programma Zembla “Nederland Belastingparadijs” van zondag 18 oktober 2009, waaraan ook Fiscaal up to Date een bijdrage leverde. Tegelijk met deze uitgebreide reactie beantwoordde de staatssecretaris de vragen die het Tweede-Kamerlid Van Dijck hierover stelde. In de Zembla-uitzending ging het in de eerste plaats om een onderzoek dat prof. dr. Geerten M.M. Michielse van de Universiteit van Utrecht heeft gedaan en waaruit naar voren kwam dat Nederland € 16 mld aan winstbelasting misloopt bij multinationals. Verder ging het over de stelling dat internationaal opererende ondernemingen in Nederland minder belasting betalen mede omdat met deze ondernemingen individuele (niet-openbare) handhavingsconvenanten worden gesloten. Tot slot ging het over de dubbelfunctie van hoogleraren die de overheid adviseren bij fiscale wetgeving en tevens werkzaam zijn als belastingadviseurs van multinationals. Professor Michielse heeft de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer exclusief voor Fiscaal up to Date becommentarieerd. In zijn aan het slot van dit artikel opgenomen commentaar gaat de hoogleraar in op de berekeningen van de “kostprijs” van de huidige vennootschapsbelasting en de kwalificatie van Nederland als belastingparadijs. Vlak voor het ter perse gaan van aflevering 44 van Fiscaal up to Date werd bekend dat Nederland op de vijftiende plaats staat in een ranglijst van de zestig meest ondoorzichtige “belastingparadijzen” ter wereld. Het overzicht is opgesteld door de internationale onderzoeksinstantie Tax Justice Network en afgelopen weekeinde bekendgemaakt. De onderzoekers keken onder meer naar het bankgeheim, de transparantie van de financiële wetgeving en de mate van financiële activiteiten met het buitenland. Het belangrijkste belastingparadijs is de Amerikaanse staat Delaware, gevolgd door Luxemburg, Zwitserland, de Kaaimaneilanden, de stad Londen, Ierland, Bermuda, Singapore, België en Hongkong. In de strijd tegen belastingontduiking pleit Tax Justice Network onder meer voor internationale regelgeving die de automatische uitwisseling van financiële informatie regelt.
1. Belastingderving bij multinationals
Uit het onderzoek van professor Michielse is gebleken dat Nederland € 16 mld meer aan vennootschapsbelasting zou kunnen heffen van internationaal opererende ondernemingen. De staatssecretaris vindt dat in de berekening ten onrechte is uitgegaan van belastingopbrengsten die Nederland zou krijgen als vennootschapsbelasting zou worden geheven over de winsten van buitenlandse dochterondernemingen. Dit komt volgens de staatssecretaris neer op een afschaffing van de deelnemingsvrijstelling en dat is volgens de bewindsman zo slecht voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven en voor de werkgelegenheid dat het naar alle waarschijnlijkheid geen extra opbrengst zou opleveren. De staatssecretaris gaf toe dat sprake is van enige belastingderving bij de excessieve renteaftrek in de vennootschapsbelasting, maar daarvoor is momenteel een wetsvoorstel in voorbereiding. Verder bestrijdt de staatssecretaris het in de Zembla-uitzending opgeroepen beeld dat internationaal opererende ondernemingen veel minder belasting betalen dan nationaal opererende ondernemingen.
De staatssecretaris concludeert dat het door Zembla geschetste beeld dat Nederland een belastingparadijs zou zijn voor internationaal opererende ondernemingen, onjuist is. Wel kan worden geconstateerd dat er verschillende factoren bestaan die kunnen leiden tot een andere belastingdruk op internationaal opererende ondernemingen dan op nationaal opererende ondernemingen. Hierbij speelt een rol dat in Nederland actieve internationaal opererende ondernemingen zich staande moeten houden in de concurrentie met internationale ondernemingen die in andere landen zijn gevestigd en waarvoor doorgaans vergelijkbare factoren gelden.
2. Handhavingsconvenanten
De staatssecretaris wijst de in de Zembla-uitzending gedane suggestie van de hand dat internationaal opererende ondernemingen in Nederland minder belasting zouden betalen dan uit de wet volgt, omdat via een handhavingsconvenant hieromtrent afspraken zouden worden gemaakt. Met circa 50 zeer grote ondernemingen zijn individuele handhavingsconvenanten afgesloten. Een handhavingsconvenant is een afspraak over de wijze en de intensiteit van het toezicht, waarbij tevens afspraken worden gemaakt over de wijze waarop het verleden wordt afgewikkeld. Hierin worden geen fiscaal-technische afspraken gemaakt. De fiscale behandeling van een onderneming met een handhavingsconvenant vindt plaats binnen de kaders van de wet- en regelgeving, waardoor geen sprake is van een meer of minder gunstige behandeling dan ondernemingen zonder handhavingsconvenant. Nederland loopt volgens de staatssecretaris op dit punt geen belastinginkomsten mis.
3. Dubbelrol adviseurs
De staatssecretaris vindt het bij het maken van goede wet- en regelgeving belangrijk om breed in beeld te krijgen welke belangen in het geding zijn en wat de gevolgen van eventuele alternatieven zijn. In dat kader vindt regelmatig overleg plaats met de wetenschap, ondernemingen en belastingadviseurs. Zij zijn niet verantwoordelijk voor de uiteindelijke afweging en vormgeving van de wet- en regelgeving. In die zin is er volgens de staatssecretaris geen sprake van dubbelfuncties.
Commentaar Fiscaal up to Date
Politiek, wetenschap en de fiscale praktijk kunnen er anno 2009 niet omheen dat geografische grenzen er in wezen niet meer toe doen door de toenemende internationalisering en de komst van nieuwe technologieën, terwijl het uitgangspunt van de heffing van winstbelasting juist het geografische belastinggebied is. Internationaal opererende ondernemingen kunnen in de globaliserende wereld via de allocatie van hun ondernemingsactiviteiten steeds gemakkelijker invloed uitoefenen op de verdeling van de winst over verschillende vestigingsstaten. Begrijpelijkerwijs laten economisch handelende ondernemingen hun winst in dat land laten vallen, waar de belastingdruk het laagst is. De door Nederland gemaakte keuzen om het belastingstelsel zó in te richten dat Nederland voor internationaal opererende ondernemingen een interessant vestigingsland wordt, is door de respectievelijke kabinetten telkens gerechtvaardigd met het argument dat Nederland dit zo wel moet doen, omdat andere landen het ook doen en Nederland als klein land niet anders kan, omdat het een noodzakelijk kwaad is. Afgezien van de mogelijke onjuistheid van deze argumenten, zijn ze in elk geval opportunistisch: ontwijk- en sluiproutes om Nederlandse belastingen te ontgaan, worden door de Nederlandse wetgever met hand en tand bestreden. Inmiddels bevechten de geografische belastinggebieden elkaar met fiscale wet- en regelgeving ten gunste van de ondernemingen. Aldus worden (paradijselijke) belastingklimaten geschapen die tot schadelijke belastingconcurrentie en tot derving van belastinginkomsten leiden, en bovendien geen recht doen aan een rechtvaardige inkomensverdeling. De Zembla-uitzending heeft de discussie over oneerlijke belastingconcurrentie geopend, waarna de politiek en Europa naar onze mening verder moeten gaan met een debat over coördinatie, harmonisering, uniformering van de winstbelasting of zelfs geheel andersoortige heffing van ondernemingen. Ofschoon sommigen zeggen dat de discussie over dit onderwerp niet nieuw is, blijft die actueel en springlevend zolang geen actie wordt ondernomen.
Wat betreft de opmerking van de staatssecretaris dat in handhavingsconvenanten met zeer grote ondernemingen geen afspraken worden gemaakt over een lagere belastingheffing, verwijzen wij naar ons uitgebreide commentaar bij FutD 2009-1501. Ofschoon (handhavings)convenanten in het algemeen inderdaad niet meer zijn dan een trouwbelofte, blijven wij van mening dat in elk geval in, of in het kader van, de eerst gesloten (onder de pilots vallende) handhavingsconvenanten op de een of andere wijze afspraken zijn gemaakt over een gunstige afwikkeling van het verleden. Daar doet niet aan af dat dit momenteel niet meer zal gebeuren, omdat handhavingsconvenanten voortaan in een standaardtekst zijn gegoten. Fiscaal-technische afspraken met internationaal opererende ondernemingen worden gemaakt in het kader van de APA/ATR-praktijk die niet (actief) openbaar worden gemaakt door de Belastingdienst c.q. het ministerie van Financiën.
Tot slot merken wij ten aanzien van de ontkenning door de staatssecretaris van de dubbelrol van hoogleraren op dat naar onze mening in zijn algemeenheid terughoudendheid moet worden betracht bij de deelname van commercieel opererende adviseurs aan discussies met de overheid over wetgeving in wording. Daarbij is niet alleen van belang, zoals de staatssecretaris stelt, dat deze personen niet verantwoordelijk zijn voor de uiteindelijke afweging en vormgeving van de wetgeving. Het gaat er bij deze dubbelrol om dat de adviseurs naast het adviseren van de overheid nog een ander (commercieel) belang hebben, dat niet per se het belang van de overheid dient. Overigens hekelde de staatssecretaris drie dagen na het uitbrengen van de brief aan de Tweede Kamer – tijdens het debat met de Tweede Kamer over de herziening van de Successiewet – adviseurs die zich bij de leden van de Tweede Kamer melden als “onafhankelijke adviseurs”, terwijl zij tevens namens grote bedrijven en vermogende families voor miljoenen euro’s rechtszaken tegen de Belastingdienst voeren. Kennelijk is de staatssecretaris inmiddels een andere mening toegedaan over dubbelfuncties van belastingadviseurs.
Commentaar prof. dr. Geerten M.M. Michielse
Ik concentreer mij op de kritiek die de staatssecretaris heeft op de berekeningen van de “kostprijs” van de huidige vennootschapsbelasting en de kwalificatie van Nederland als belastingparadijs.
Zoals ik onlangs in NTFR (NTFR 2009/2257) heb aangegeven, kennen de huidige winstbelastingstelsels twee fundamentele zwakheden: (1) belastingplichtigen hebben de neiging zoveel mogelijk belastinggrondslag buiten de eigen heffingsjurisdictie te plaatsen, en (2) de fiscale voorkeursbehandeling van vreemd vermogen boven eigen vermogen. Bij de verplaatsing van de grondslag naar andere – veelal laagbelastende jurisdicties – hebben internationaal opererende bedrijven (in tegenstelling tot het nationale bedrijfsleven) een scala aan instrumenten tot hun beschikking: vergoedingen voor allerlei interne dienstverleningsactiviteiten, financieringskosten en vergoedingen voor het ter beschikking stellen van intellectuele eigendom. Doordat dergelijke betalingen plaatsvinden tussen groepsmaatschappijen moeten we daarnaast rekening houden met de interne verrekenprijsproblematiek. Hoeveel deze zwakheden de schatkist uiteindelijk “kosten” is lastig vast te stellen. Daarvoor zijn de gegevens uit de individuele aangiften nodig en die vallen onder de geheimhoudingsplicht en zijn dus niet publiek. Ook indien deze gegevens wel bekend zouden zijn, valt te betwijfelen of men in staat is deze effecten te isoleren. Een alternatieve methode is om de deelnemingsvrijstelling terug te nemen, waardoor alle (internationale) winstverschuivingen worden geëlimineerd; met andere woorden als referentiepunt uit te gaan van een verrekeningssysteem. Hierbij worden de resultaten uit buitenlandse deelnemingen volledig in de Nederlandse heffing betrokken en de in het buitenland betaalde belasting verrekend.
Ten aanzien van de omvang van deze in het buitenland betaalde belasting verschil ik van mening met de staatssecretaris. Hij stelt dat de “kostprijs” hierdoor “flink verder verlaagd zou moeten worden”. Dit betwijfel ik. Een groot deel van de reële productieactiviteiten vindt immers plaats in lagelonen- of ontwikkelingslanden. De belastingsystemen in deze landen zijn meestal niet of onvoldoende toegerust om uitholling van de belastinggrondslag door excessieve interne vergoedingen (service fees, financieringskosten, etc.) tegen te gaan. Daarnaast worden er vaak – al dan niet door belastingplichtigen afgedwongen – tax holidays verkregen. Als er dan toch nog een belastbare grondslag overblijft, wordt de feitelijke inning van de belastingschuld niet altijd geëffectueerd als gevolg van de beperkte capaciteiten van de lokale belastingdiensten. Ook indien de reële productieactiviteiten in een ander OESO land plaatsvinden, zal – net als in Nederland – zoveel mogelijk worden getracht de heffingsgrondslag naar het laagbelastende buitenland te verplaatsen. Hierdoor wordt ook daar het effectieve tarief verlaagd. De winsten die aldus uit deze productielanden worden verplaatst, worden bij voorkeur naar de (paradijselijke) plaatsen met geen of lage belasting geleid. Het voorgaande overziend, lijkt mij een flinke verlaging als gevolg van de in het buitenland betaalde belasting dus sterk overdreven. Internationaal opererende ondernemingen betalen vermoedelijk duidelijk minder belasting dan nationaal opererende bedrijven.
Het andere element in de verdediging van de staatssecretaris is dat de invoering van een verrekeningsstelsel onze concurrentiepositie zal aantasten en geen extra opbrengsten zou opleveren. Laat er allereerst geen misverstand over bestaan dat ook ik geen voorstander ben van een verrekeningsstelsel. Het is “slechts” gebruikt om een indicatie te geven van de “kostprijs” van de huidige vennootschapsbelasting. Wat onze concurrentiepositie betreft, begrijp ik dat de maatlat wordt gelegd bij landen als Ierland, Cyprus en Hongarije. De positie van Ierland is natuurlijk wel opmerkelijk, omdat de staatssecretaris in mei 2009 nog onaangenaam verrast was toen Nederland samen met Ierland en Bermuda door president Obama werd genoemd als ‘s werelds belangrijkste belastingparadijs. Overigens wordt hier wel de kern van het probleem geraakt. Enerzijds vindt men blijkbaar dat ons bedrijfsleven moet kunnen concurreren met het bedrijfsleven gevestigd in andere – inclusief de laag belastende – landen (belastingconcurrentie), terwijl men anderzijds zelf niet graag als een belastingparadijs wordt aangemerkt. Nederland vormt met haar 20.000 geregistreerde internationale ondernemingen een “financieel knooppunt”; Bermuda met 12.000 geregistreerde internationale ondernemingen een belastingparadijs, terwijl het inmiddels ook wettelijke toezichthoudende instanties kent en informatie-uitwisselingsverdragen heeft afgesloten.
Blijkbaar moet er een nieuw evenwicht worden gevonden tussen enerzijds de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven en anderzijds de schadelijke belastingconcurrentie tussen landen: een politiek duivelsdilemma. Om echter te voorkomen dat internationaal opererende bedrijven uiteindelijk zelf bepalen wat hun wereldwijde fair share is, zullen we toch ten minste internationaal afspraken moeten maken over een minimaal belastingtarief (de acceptabele maatlat). Gelet op de zwakheden van het huidige winstbelastingstelsel is naar mijn mening een meer fundamentele discussie over haar grondslag misschien wel gepaster.