Antwoorden op wob-verzoek inzake rekeningenproject

In het kader van het zogenaamde rekeningenproject (hiervoor had men een ludiekere naam kunnen bedenken, zoals "actie Blackmoney", zoals men in het verleden deed bij dergelijke acties die de namen "actie Schuimkraag" en "actie Goudtand" kregen) verzocht de redactie van Fiscaal up to Date het Ministerie van Financiën op 28 juni 2002 om het volgende ter beschikking te stellen:

1. De namen en standplaatsen van de leden van de projectgroep rekeningenproject en de status van deze projectgroep.
2. De verslagen van de vergaderingen van de projectgroep rekeningenproject.
3. Het draaiboek dan wel andere gegevens met betrekking tot de gebezigde handelwijze van de projectgroep inzake het onderzoek naar buitenlandse bankrekeningen.
4. De (sets van) instructies en de direct erbij behorende documenten die bij medewerkers van de eenheden van de Belastingdienst ter beschikking staan ten behoeve van de uitvoering van het onderzoek naar buitenlandse bankrekeningen.
5. De documenten waaruit blijkt op welke wijze de selectie heeft plaatsgevonden dan wel criteria zijn gehanteerd, waardoor bepaalde inwoners van Nederland wel en andere inwoners van Nederland niet een verzoek om inlichtingen hebben ontvangen met betrekking tot rekeningen die in het buitenland worden, respectievelijk werden aangehouden.
6. De documenten waarin de achtergronden van het onderzoek staan vermeld (waaronder het document waaruit blijkt dat de Belastingdienst ter identificatie van de belastingplichtige Nederlanders mede gebruik maakt van informatie van het Centrale Rijbewijzen- en Bromfietsencertificatenregister).
7. De documenten die betrekking hebben op de gegevensverstrekking zoals die heeft plaatsgevonden op basis van de EG-Richtlijn nr. 77/99/EG inzake wederzijdse bijstand.

Op 13 augustus 2002 ontving de redactie van Fiscaal up to Date een lijvig stuk als reactie op dit verzoek. Eerst geven wij een citaat van de antwoorden op de vragen 1 tot en met 7. Daarna geven wij een korte weergave van de meest interessante passages uit het draaiboek. Wij citeren de antwoorden op de vragen 1 tot en met 7:

"Vraag 1
(...) De namen van de projectgroepleden zijn wellicht in meerdere van die documenten te vinden, maar in de regel worden de namen van de betrokken ambtenaren juist verwijderd, omdat deze verslagen veelal het karakter dragen van stukken die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. In zulke stukken zijn persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen. Ik verwijs u in dit kader naar artikel 11, tweede lid, van de WOB, waarin is bepaald dat dergelijke informatie slechts kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
Daarnaast merk ik op dat deze namen niet voor openbaarmaking in aanmerking komen op grond van het belang genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB. Het belang van de openbaarmaking van deze namen weegt niet op tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, zodat ik het verzoek ten aanzien van de openbaarmaking van de namen afwijs. Verder vraagt u om de status van het project. De projectgroep heeft geen bijzondere status en is ingesteld om de uitvoering van het Rekeningenproject ter hand te nemen. De taak van de projectgroep is de eenheid van beleid te bewerkstelligen ter waarborging van de rechtsgelijkheid voor de betrokken belastingplichtigen. (...)

Vraag 2
De verslagen van de vergaderingen van de projectgroep komen niet voor verstrekking in aanmerking in verband met de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de WOB. Deze verslagen bevatten mededelingen over de stand van zaken met betrekking tot het onderzoek naar buitenlandse bankrekeningen en besluiten over te nemen acties binnen dat onderzoek. Openbaarmaking hiervan zou het onderzoek ernstig schaden omdat dit zal kunnen leiden tot aangepast gedrag van belanghebbenden. Ook gedeeltelijke verstrekking is niet mogelijk omdat door de onderlinge samenhang hieruit controlestrategische informatie kan worden afgeleid. Voorts zou door verstrekking de strafrechtelijke vervolging in gevaar kunnen komen. (...)

Vraag 3
Het draaiboek, waar u om vraagt, is opgesteld voor intern gebruik door de eenheden van de Belastingdienst ten behoeve van de uitvoering van het Rekeningenproject. Dit draaiboek komt slechts gedeeltelijk voor openbaarmaking in aanmerking. Voor een aantal passages en paragrafen maken de belangen die genoemd worden in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, c en d, van de WOB openbaarmaking niet mogelijk. Gezien de aanleiding van dit project bestaat een deel van dit draaiboek uit een beschrijving van de internationale gegevensuitwisseling. Bij de te maken belangenafweging ten aanzien van het belang dat is bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de WOB is in dit geval doorslaggevend dat u verzoekt om openbaarmaking van documenten, die onder voorwaarde van strikte geheimhouding door een buitenlandse bevoegde autoriteit zijn verstrekt aan de Nederlandse Belastingdienst. Artikel 7 van de Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 19 december 1977, betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op het terrein van de directe en indirecte belastingen (77/799/EEG), regelt de geheimhoudingsplicht die de lidstaten hebben wanneer deze op grond van de genoemde richtlijn over inlichtingen beschikken.
Een buitenlandse verdragspartner moet kunnen rekenen op een vertrouwelijke behandeling van die informatie. Wanneer dit vertrouwen wordt geschonden kan dat gevolgen hebben voor de bereidheid van de buitenlandse autoriteit om door Nederland gevraagde inlichtingen te verstrekken. Dit kan betekenen dat de internationale gegevensuitwisseling in de toekomst wordt bemoeilijkt en toekomstige verdragsonderhandelingen zouden kunnen worden gefrustreerd.

Ik ben van mening dat het algemene belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de Nederlandse Staat bij de goede betrekkingen met de desbetreffende buitenlandse autoriteiten. Ik wijs uw verzoek ten aanzien van de openbaarmaking van deze passages dan ook af.

Dit draaiboek bevat verder, naast een beschrijving of uitleg van het juridische kader, een verzameling instructies en beoogt een overzicht te geven van de uit te voeren dan wel uitgevoerde werkzaamheden. De instructies en het overzicht van de werkzaamheden bevatten passages met controlestrategische informatie en informatie over voorgenomen strafrechtelijke vervolging. Voor deze passages van het draaiboek ben ik dan ook van mening dat het belang van openbaarmaking hiervan niet opweegt tegen de belangen van opsporing en vervolging van strafbare feiten en die van inspectie, controle en toezicht van de Belastingdienst op de naleving van de belastingwetten, zoals genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en d, van de WOB. Ik wijs uw verzoek ten aanzien van de openbaarmaking van deze passages dan ook af.

Om u zoveel mogelijk te informeren is het draaiboek per passage beoordeeld op de mogelijkheid van openbaarmaking. De gedeelten die na afweging van de bovengenoemde belangen wel voor openbaarmaking in aanmerking komen zijn opgenomen als bijlage bij deze brief. Hierin zijn ook passages opgenomen waarvoor normaal gesproken deze belangen wel gelden, maar die desondanks openbaar zijn geworden.

In deze bijlage heb ik bij de niet-openbare passages aangegeven op grond van welke van de bovengenoemde belangen niet tot openbaarmaking is overgegaan, door het onderdeel van artikel 10 van de WOB te vermelden.

Vraag 4
De instructies, die medewerkers in staat stellen dit onderzoek naar buitenlandse bankrekeningen uit te voeren, zijn opgenomen in het bij vraag 3 vermelde draaiboek. Ik verwijs u dan ook naar de beantwoording van vraag 3 en de bijlage bij deze brief.

Vraag 5
Er zijn geen documenten waaruit blijkt welke selectie heeft plaatsgevonden waardoor bepaalde inwoners wel en bepaalde inwoners niet zijn aangeschreven door de Belastingdienst. Deze selectie heeft namelijk niet plaatsgevonden. In beginsel is of wordt iedere geïdentificeerde belastingplichtige met een verzwegen buitenlands banktegoed aangeschreven.

Vraag 6
Informatie over de achtergronden van het onderzoek naar buitenlandse rekeningen, alsmede de mededeling omtrent het gebruik van het Centrale Rijbewijzen- en Bromfietsencertificatenregister, zijn eveneens opgenomen in het draaiboek. Ik verwijs u dan ook naar de beantwoording van vraag 3 en de bijlage bij deze brief.

Vraag 7
De documenten die betrekking hebben op de gegevensverstrekking zoals die heeft plaatsgevonden op basis van de EG-richtlijn nr. 77/799/EG inzake wederzijdse bijstand komen niet voor openbaarmaking in aanmerking in verband met de belangen die zijn genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de WOB. Zoals ik bij vraag 3 heb uiteengezet, ben ik van mening dat het algemene belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de Nederlandse Staat bij goede betrekkingen met de desbetreffende buitenlandse autoriteiten. Ik wijs uw verzoek om openbaarmaking van deze gegevens dan ook af." (einde citaat)

Aan de passages uit het draaiboek met bijlagen ontlenen wij de volgende interessante informatie:

• Hoofdstuk 1 geeft een algemene beschrijving van het totale rekeningenproject. Hoofdstuk 2 bevat de organisatorische aspecten van de klantbehandeling op de eenheden. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht en een beschrijving van het feitenmateriaal en de kwalificatie daarvan. In hoofdstuk 4 is een stappenplan opgenomen voor de klantbehandeling. Ten slotte is nog een aantal bijlagen opgenomen met standaardteksten en diverse feitelijke informatie.
• Om zekerheid te krijgen over de rechtmatigheid van de verkrijging van de informatie vanuit België is door B/CPP een "tafeltje" ingericht. Daaraan namen vertegenwoordigers deel van het Ministerie, de kennisgroep Boete- en strafrecht, FIOD-ECD internationaal, een contactambtenaar en het OM/Expertisecentrum Fiscale Fraude (EFF). Op de vraag of de van de Belgische autoriteiten ontvangen informatie fiscaal (en strafrechtelijk) rechtmatig is te gebruiken, heeft deze groep in een nota van 16 augustus 2001 geantwoord dat de huidige jurisprudentie voldoende aanknopingspunten biedt voor de stelling dat het bewijsmateriaal in fiscaalrechtelijke zin als rechtmatig verkregen kan worden beschouwd en derhalve kan worden gebruikt door de Belastingdienst. Weliswaar kan volgens de groep worden tegengeworpen dat gebruik van per definitie onder het bankgeheim vallende informatie absoluut uitgesloten is, maar gegeven het beeld van de huidige jurisprudentie vindt ze het risico dat dit beroep door de rechter wordt gehonoreerd, alleszins aanvaardbaar (zie ook FutD 2002-1350).
• Ten aanzien van de beschikbaar gekomen gegevens is nauw overleg gevoerd met het Openbaar Ministerie (OM) over de mate waarin posten kunnen worden voorgedragen voor strafrechtelijke vervolging en welke criteria daarbij van belang zijn.
• In het kader van de klantbehandeling wordt het niet aangegeven inkomen/vermogen maximaal (alsnog) in de heffing betrokken. Dit geldt zowel voor de wijze van het ontstaan van het vermogen, de inkomsten uit het vermogen als het vermogen zelf.
• Door de Directies Particulieren (DPU), Ondernemingen Noord (DON), Ondernemingen Zuid (DOZ) en de FIOD-ECD is vooronderzoek gedaan op basis van een aantal van de beschikbaar gekomen gegevens. Daarbij bleek dat het vermogen en de opbrengsten van dit vermogen zo goed als zeker niet in de verschillende aangiftes zijn vermeld. Op basis hiervan is, na consultatie van de politieke leiding, besloten over te gaan tot een landelijke actie in ITO-verband (Intensief Toezicht en Opsporing) in het najaar van 2001 en de eerste maanden van 2002.
• In alle gevallen van de klantbehandeling moeten de medewerkers van de Belastingdienst kritisch naar de herkomst van het vermogen (in casu de bron) doorvragen. Dit kritisch doorvragen is geen brononderzoek. Onder brononderzoek wordt verstaan een nader onderzoek, bijvoorbeeld in de administratie van de betrokkene, of een derdenonderzoek etc. waarbij het waarheidsgehalte van de verklaring over de herkomst van het vermogen wordt getoetst.
• Het handmatig uitwerken van navorderingsaanslagen over oude jaren is een tijdrovende activiteit. Ook het gebruik van de applicatie penaanslagen vergt relatief veel tijd. Bovendien gaat de applicatie niet verder terug dan 1995. Als ondersteuning voor het berekenen van navorderingen IB/VB is daarom een spreadsheet ontwikkeld. De spreadsheet bevat gegevens over de tariefgroepen, belastingtarieven en heffingsrenten vanaf 1991. Door het invullen van het oorspronkelijk vastgestelde inkomen of vermogen, de aangebrachte correcties en het boetepercentage wordt de navorderingsaanslag IB/VB berekend. Het invullen van deze gegevens kost ongeveer 15 minuten.
• Ter ondersteuning zijn ingesteld: Helpdesk algemeen, Antwoordgroep, Helpdesk Successie en schenking, Meldpunt identificatie en Helpdesk/aanleverpunt Zoeklicht.
• De Belastingdienst mag de informatie doorgeven aan de instanties die zijn opgenomen in één van de bijlagen bij het Voorschrift informatieverstrekking (VIV) 1993 en waarbij de informatie over belastbare inkomens en belastbare vermogens valt onder "soort informatie". De belangenafweging van paragraaf 2.1.3 van het VIV 1993 leidt in principe niet tot de beslissing dat de informatie niet verstrekt kan worden. De Belastingdienst mag de informatie niet doorgeven aan instanties die niet zijn opgenomen in één van de bijlagen bij het VIV 1993 of waarbij de informatie niet valt onder "soort informatie". Uitzondering hierop is als er een apart convenant is.
• De opsporing en vervolging vindt in beginsel plaats overeenkomstig de tussen het College van Procureurs-Generaal van het OM en de Directeur-Generaal der Belastingen afgesproken Aanmeldings-, Transactie- en Vervolgingsrichtlijnen (ATV) voor fiscale delicten en douanedelicten. Voor zover met zaken in het Rekeningenproject wordt afgeweken van de genoemde ATV-richtlijnen, vindt dat plaats in het kader van een projectmatige, themagerichte aanpak.
• Allereerst zal moeten worden beoordeeld wie gerechtigd is tot het vermogen en wat de herkomst is van het vermogen, met name of binnen de navorderingstermijn de herkomst van het vermogen als zodanig nog tot belastingheffing aanleiding geeft. Met name bij belastingplichtigen die winst uit onderneming genieten, is het niet ondenkbaar dat het opgebouwde vermogen afkomstig is uit verzwegen omzet. Voor de heffing van inkomstenbelasting (IB) moet vervolgens worden vastgesteld of met betrekking tot de opbrengst van het vermogen sprake is van een bron van inkomen. Uiteraard is het mogelijk dat het vermogen (geheel of gedeeltelijk) is belegd in beleggingen die geen bron van inkomen vormen. Denk bijvoorbeeld aan Nederlandse aandelen die geen belastbaar dividend genereren.
• De waarde van het buitenlandse vermogen op 1 januari van ieder jaar zal in het vermogen voor de vermogensbelasting (VB) begrepen moeten worden. Nagevorderde belasting komt daarbij voor aftrek in aanmerking.
• Het vermogen kan door de rekeninghouder zijn geërfd of door schenking zijn verkregen (c.q. vererfd of weggeschonken). Het draaiboek vermeldt de gevolgen voor geërfd en geschonken vermogen. Voor de heffing van schenkingsrecht geldt een bijzondere regeling met betrekking tot de termijnen voor navordering, deze beginnen namelijk pas te lopen na het overlijden van de schenker of de begiftigde.
• Correcties die binnen de 3-jaarstermijn vallen, moeten worden aangebracht in de nog op te leggen (primitieve) aanslag. Indien een belastingplichtige niet beschreven is (geweest) moeten aan hem/haar eerst aangiftebiljetten worden uitgereikt, tenzij de hiervoor genoemde termijn dreigt te verstrijken. Indien een primitieve aanslag wordt opgelegd zonder dat er een aangiftebiljet is uitgereikt, dan kan niet worden gesteld dat de vereiste aangifte niet is gedaan. Tevens kan er géén boete worden opgelegd op grond van artikel 67a en artikel 67d van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR), wanneer een belastingplichtige niet is uitgenodigd om aangifte te doen. Is er al wel een (primitieve) aanslag opgelegd, of is de 3-jaarstermijn waarbinnen een primitieve aanslag kan worden opgelegd verstreken, dan moet de onjuiste heffing worden gecorrigeerd door middel van een navorderingsaanslag. De bevoegdheid tot het vaststellen van een navorderingsaanslag vervalt na verloop van 5 jaren na het tijdstip, waarop de belastingschuld is ontstaan (artikel 16, lid 3, AWR). Indien te weinig belasting is geheven over een bestanddeel van het voorwerp van enige belasting, dat in het buitenland wordt gehouden of is opgekomen, vervalt de bevoegdheid tot navorderen pas na verloop van 12 jaren na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan (artikel 16, lid 4, AWR). De buitenlandse banktegoeden vormen bestanddelen van het voorwerp van de VB. Nu deze vermogensbestanddelen in het buitenland zijn/worden gehouden, geldt daarvoor de navorderingstermijn van 12 jaren. Rente en dividend van buitenlandse tegoeden vallen eveneens onder de navorderingstermijn van 12 jaren. Dit zijn bestanddelen van het voorwerp van de IB, die in het buitenland zijn opgekomen. Als de buitenlandse banktegoeden zijn opgebouwd met inkomsten, die in het buitenland zijn opgekomen, dan vallen deze broninkomsten uiteraard ook onder de navorderingstermijn van 12 jaren. Voorbeelden hiervan zijn de verhuur van een buitenlandse vakantiewoning of handel in het buitenland.
• Conform bestaand beleid wordt de uiteindelijk op te leggen boete echter individueel bepaald, met inachtneming en na weging van eventuele strafverzwarende en strafverminderende omstandigheden.
• Van inkeer als bedoeld in artikel 67n (bestuurlijke boete) en artikel 69, lid 3, van de AWR (fiscaal strafrecht) is sprake indien belanghebbende, voordat hij of zij wist dan wel redelijkerwijs moet hebben geweten dat de inspecteur de niet aangegeven inkomsten c.q. saldi op het spoor was, alsnog deze saldi en alle daarmee samenhangende inkomsten volledig en juist aangeeft. In geval van inkeer (vrijwillige verbetering) zal de inspecteur conform artikel 67n van de AWR géén boete opleggen voor de aanslagbelastingen. Voor de aangiftebelastingen zal de boete ten hoogste 5% bedragen met een maximum van f 10.000 [EUR 4.538] per jaar per belastingmiddel.
• In principe moet voor elk jaar een afzonderlijke (navorderings)aanslag worden opgelegd. Vaak stuit dit op praktische bezwaren voor zowel inspecteur als belastingplichtige. De vaststellingsovereenkomst biedt in dat geval een praktische oplossing. Bij een vaststellingsovereenkomst binden partijen, ter beëindiging of ter voorkoming van onzekerheid of een geschil omtrent hetgeen tussen hen rechtens geldt, zich jegens elkaar aan een vaststelling daarvan. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling een vaststellingsovereenkomst te gebruiken om een zaak 'af te dealen'. Uitgangspunt is altijd de per jaar berekende grondslag inclusief boete en heffingsrente. Deze jaren gesaldeerd geeft de grondslag voor de inhoud van de overeenkomst.

Ministerie van Financiën 13-8-2000, nr. DGB 2002-03624 (Fida 20022948)

Ons commentaar
Gelet op het belang van deze informatie voor de praktijk, zijn wij overgegaan tot onmiddellijke publicatie van de antwoorden van het Ministerie van Financiën. Wij onthouden ons vooralsnog van een uitgebreid inhoudelijk commentaar. Onze eerste indruk is echter dat het draaiboek uitgaat van een aantal veronderstellingen, die als "wishfull thinking" kunnen worden aangemerkt. Wij achten de volgende zaken opvallend:

• De hele actie, de brieven van de Belastingdienst en de openbaar gemaakte passages van het draaiboek wekken de suggestie dat de reikwijdte van het onderzoek niet beperkt is tot informatie afkomstig van de KB Luxemburg uit België, maar dat men ook over informatie beschikt (van banken) uit andere landen. Uit (de samenhang tussen) diverse passages blijkt echter duidelijk dat de Belastingdienst alleen over informatie (microfiches en/of lijsten) beschikt die afkomstig zijn van de KB Luxemburg.
• Conform het bestaande beleid wordt de uiteindelijk op te leggen boete individueel bepaald, met inachtneming en na weging van eventuele strafverzwarende en strafverminderende omstandigheden. Wij hebben echter geconstateerd dat in álle gevallen van een vaststellingsovereenkomst een boete van 50% wordt opgelegd (zie onder meer FutD 2002-0603, FutD 2002-0639 en FutD 2002-1125).
• De vaststellingovereenkomst, middels welke één navorderingsaanslag VB met boete en heffingsrente wordt opgelegd in plaats van (maximaal) twaalf navorderingsaanslagen met betrekking tot de jaren waarop de correcties betrekking hebben, heeft slechts voordelen voor de Belastingdienst. In de eerste plaats moeten navorderingsaanslagen over oude jaren handmatig worden berekend en dit is tijdrovend. In de tweede plaats gaat de software van de Belastingdienst ten behoeve van het berekenen van handmatige aanslagen niet verder terug dan 1995. Met het tekenen van de vaststellingsovereenkomst is uiteindelijk alleen de Belastingdienst gebaat: Zo wordt het volledige bedrag aan belasting, boete en heffingsrente geïnd tegen een minimale inspanning van slechts 15 minuten. Bovendien zouden de jaren 1990 tot en met 1994 niet, of zeer moeilijk, nagevorderd kunnen worden, omdat de Belastingdienst niet meer over de daarvoor benodigde applicatie beschikt. De burger heeft hierbij materieel gezien geen voordeel (het is immers uitdrukkelijk niet de bedoeling dat er een "deal" wordt gesloten) en formeel gezien alleen maar nadeel: Door het tekenen van de vaststellingsovereenkomst geeft hij namelijk al zijn rechten op bezwaar en beroep prijs.
• In de bijlagen zijn standaardbrieven ten behoeve van de bij het project betrokken medewerkers op de eenheden gevoegd. In het hele draaiboek wordt nergens gerept over het geven van de cautie.
• Men onderkent enig risico ten aanzien van de rechtmatigheid van het bewijs. Dit risico acht men echter "alleszins aanvaardbaar". Blijkens de recentelijk gepubliceerde uitspraak van de Rechtbank Brussel (zie FutD 2002-1535) heeft de Belgische fiscus in elk geval de eerste (fiscale) slag verloren. Overigens is de door het Ministerie van Financiën zelf gesignaleerde mogelijkheid omtrent de onrechtmatigheid van het bewijs in strijd met de stelligheid die in de brieven aan de belastingplichtigen naar voren komt. Gecombineerd met het ontbreken van de cautie, lijkt op zijn minst sprake te zijn van intimidatie.
• Wij verwijzen tot slot naar onze eerdere publicaties over dit onderwerp in: FutD 2001-2069, FutD 2001-2192, FutD 2001-2326, FutD 2002-0147, FutD 2002-0150, FutD 2002-0603, FutD 2002-0639, FutD 2002-0958, FutD 2002-1125, FutD 2002-1251, FutD 2002-1288 en FutD 2002-1351.